LA
SOLUCION PACIFICA DE LOS CONFLICTOS INTERNACIONALES
1. Generalidades
Hoy día, es imperativo
para todos los estados solucionar sus controversias por medios exclusivamente pacíficos. Se trata de una norma de derecho
internacional que no cristalizó como tal hasta la Carta de las Naciones
Unidas. Sin embargo, después de ésta ha
quedado plenamente consagrada en múltiples instrumentos internacionales.
La Corte Internacional
de Justicia es una de las instituciones centrales de este principio. La
enunciación principal del principio de la solución pacífica de controversias se
encuentra en el artículo 2 párrafo segundo de la Carta y establece: “Los
miembros de la Organización arreglaran sus controversias por medios pacíficos
de tal manera que no pongan en peligro ni la paz y la seguridad
internacionales, ni la justicia”.
Frecuentemente,
tratadistas de derecho internacional, así como la Corte Internacional de
Justicia en el caso Nicaragua, vinculan esta norma de jus cogens con otra piedra angular de la Carta que es la
prohibición de recurrir al uso o a la amenaza de la fuerza armada.
Por razones de
soberanía, los estados tienen la libertad de elegir en un catálogo abierto, los
medios de arreglo adecuados. Los más
conocidos son:
·
La
negociación
·
Los
buenos oficios
·
La
mediación
·
La
conciliación
·
La
investigación
·
El
arbitraje
·
El arreglo
judicial
·
El
recurso a organismos internacionales o cualquier otro
·
O
combinación de todos los anteriores.
Sobra decir que en la práctica
diplomática y judicial, la elección de los medios políticos o jurisdiccionales
de solución pacifica no es siempre un asunto sencillo. Siendo los estados entidades políticas, toda
controversia, incluso las de origen insignificante, es política.
Así, la enorme mayoría
de los conflictos internacionales debe ser resuelta, como en efecto lo es,
políticamente. Ahora bien, aun en
controversias que se pueden caracterizar como políticas, éstas frecuentemente
tienen aspectos y elementos jurídicos.
1.1 Negociación
Diplomática
Cuando surge un
conflicto entre dos Estados, estos tratan de resolverlo mediante negociaciones
diplomáticas directas, antes de iniciar otros métodos generalmente.
Las negociaciones
diplomáticas inician con la intervención de los jefes de Estado quienes se
comunican generalmente para hacer notar el problema que se solucionará para
después dejar el caso a los ministros de asuntos exteriores.
Aunque el sistema tiene
poca eficacia pues el manejo que se hace es a nivel de correspondencia y ésta
no siempre soluciona el conflicto, sirven para dejar en claro los límites del
conflicto y las posiciones de las partes.
También en ocasiones
este sistema ayuda a llevar a cabo la celebración de tratados que solucionen el
conflicto.
1.2 Los
Buenos Oficios y la Mediación
Agotadas las
negociaciones diplomáticas, los buenos oficios y la mediación parecen ser el
paso a seguir, mas no pueden ser los únicos que los Estados acepten.
En cualquiera de los
dos métodos que estamos comentando existe la intervención amistosa de una
tercera potencia que ya sea por su propia cuenta o a petición de alguno de los
Estados en conflicto o bien los dos, para ayudarles a encontrar una
solución.
Para Seara esta
institución tiene los siguientes elementos
institucionales:
a) Nunca debe ser
considerado inamistoso que un Estado proponga sus buenos oficios o bien, la
mediación en un conflicto.
b) Cualquier Estado
puede ofrecer sus buenos oficios o su mediación.
c) Cualquiera de los Estados
en conflicto o bien, los dos pueden solicitar la mediación de un tercer Estado.
d) Los terceros Estados
solicitados pueden libremente aceptar o negarse a brindar su mediación.
e) Los dos Estados en
conflicto o uno de ellos, puede negarse a aceptar la intervención del tercer
Estado.
Para Seara, empero, en
el fondo los buenos oficios y la mediación son lo mismo, distinguiéndose en que
los buenos oficios sólo son un intento de acercamiento entre los Estados en
conflicto pero no interviene de manera directa en la solución, concretándose a
sólo favorecer la negociación. En tanto
la mediación implica en que la potencia mediadora incluso apoya o propone una
fórmula de arreglo que expone a los estados en controversia.
1.3 Investigación
La investigación, si
bien no provee directamente a la solución pacifica de una controversia,
facilita la fijación exacta o aproximada de los hechos que hayan dado lugar a
la misma, no siendo extraño que el informe o los informes a que ella da lugar
basten, por si mismos, para dar por terminado un diferendo entre dos o más
Estados.
De modo que,
reclamándose el carácter “imparcial y concienzudo” de la investigación y
encontrándose las partes en libertad de aceptar o rechazar sus conclusiones, la
Convención de La Haya de 1907 no pudo menos que consagrarla como medio de
solución pacifica en sus artículos 9 a 36, sin mengua de su carácter
facultativo y de la misma iniciativa de la Conferencia de La Haya – que diera
lugar a esta última Convención- de crear dentro de su marco una Comisión de
Investigación de carácter permanente.
Una primera aplicación
de este medio o método tuvo lugar, según lo refiere la doctrina, a propósito
del Asunto Hull o del Dogger Bank[1], que diera lugar a
la Comisión Internacional de Investigación sobre el incidente del Mar del
Norte, en 1905.
En suma, el
investigador o las comisiones de investigación de controversias internacionales
han de determinar los hechos que subyacen u originan el asunto o la
controversia, fijándolos a manera de ejemplos, a partir de la lectura de
documentos, recepción de testimonios, realización de experticias, que luego son
vertidas en informes o relatorías objetivas y cuyas conclusiones “no formulen
proposiciones para la solución de una controversia”.
A manera de ejemplos
pueden citarse, como iniciativas de investigación dentro del cuadro
institucional de la ONU, la comisión especial designada por la Asamblea General
en 15 de mayo de 1947 para investigar la cuestión de Palestina y cuyo informe
final sirvió de base para el plan de reparto territorial que adoptara el 29 de
noviembre del mismo año; o el nombramiento, en 20 de diciembre de 1951, de una
comisión para “investigar las condiciones necesarias para que pudieran
celebrarse elecciones libres” en Alemania.
1.4 Conciliación Internacional
Un último medio de
solución diplomática y pacífica de controversias internacionales, sin que
cierre elenco infinito de posibilidades que pueden construir los propios
Estados, es la conciliación internacional.
En la opinión
autorizada de Walter Poeggel y Edith Oeser, recogida por Bedjaoui, la conciliación
asocia elementos de la mediación y de la investigación, y podríamos afirmar,
sin exageraciones, que ella asemeja una suerte de tribunal de arbitraje cuyos
pronunciamientos carecerían de carácter vinculante para los Estados partes en
la controversia.
Es importante señalar
que en el procedimiento conciliatorio o de conciliación se desarrolla, de
ordinario, ante comisiones permanentes o ad hoc[2]
cuyos comisarios o comisionados, integrados en número impar, son elegidos por
los Estados partes en la controversia aun cuando actúan no en nombre sino en
interés de estos.
Importa la
conciliación, una investigación sobre los hechos y el objeto de la
controversia; y concluye su trabajo con un pronunciamiento –informe o relación–
de la susodicha comisión de conciliación, que contiene la solución de la
controversia que es recomendada a las partes y que se les pide adoptar, ya que
tal informe o relación no causa estado, a diferencia de las decisiones
judiciales.
La conciliación
consiste en la intervención de una comisión encargada, con el fin de poner en práctica
un procedimiento contradictorio, de examinar el caso y proceder a una solución.
·
Fin: intervención de una comisión compuesta por
personas que tiene la confianza de las partes y que ha sido conformada con el
fin de poner de acuerdo las partes en conflicto, ante una actuación
contradictoria.
·
Origen: después de la primera guerra mundial, este
procedimiento, ideado por Nicolás Politis, se ha venido desarrollando,
particularmente bajo la influencia de la diplomacia suiza. La conciliación ha sido codificada por
varias convenciones (ejemplo: Derecho de los Tratados, Derecho del Mar).
·
Base
Jurídica: es necesario el
consentimiento de los Estados, y por lo tanto es imperativa la exigencia de una
convención, bilaterales y multilaterales, han considerado una actuación
permanente de conciliación.
·
Órgano
de conciliación: número impar de
personalidades (nacionales de las partes y terceros).
·
Efectos
de la intervención de la comisión:
el acuerdo entre las partes define la misión confiada a la comisión, cuyo
informe no tiene el carácter de obligatorio (de allí la utilización posible de
este procedimiento para los litigios políticos). A falta de un acuerdo entre las partes, el
informe podrá proponer una solución.
1.5 El Arbitraje
Es empleado para
denominar un auténtico poder de decisión, dispuesto por una autoridad con el
fin de concilar soberanamente una oposición de puntos de vista administrativos
o más exactamente, políticos.
Su objetivo es el
permitir regular un litigio por jueces escogidos por las partes. Entre sus ventajas pueden citarse: permite
la elección de los árbitros, existe un control de las partes sobre el
desarrollo del proceso (publicación o no de los debates) y su simplicidad y
rapidez.
El arbitraje tuvo sus
orígenes en Grecia y se desarrolló en la Edad Media (con un papel muy
importante por parte de los Papas) y después de un eclipse durante la
consolidación de la soberanía de los Estados Modernos en el siglo XVIII, la
conciliación conoció un nuevo periodo de audiencia al día siguiente del Tratado
de Jay (1794) entre los Estados Unidos y la Gran Bretaña. La conciliación se presenta frecuentemente,
en las convenciones multilaterales generales, no obstante la hostilidad de
algunos Estados (particularmente socialistas).
2. Medios de Solución Pacifica Vinculantes
Son el arbitraje o el
recurso a mecanismos institucionales de regulación judicial de las
controversias internacionales, medios adjudicativos de solución pacifica, es
decir, cuyos pronunciamientos tienen carácter obligatorio o vinculante para las
partes.
La Conferencia de La
Haya de 1899 realizó, al respecto un primer intento al crear el llamado
Tribunal Permanente de Arbitraje, cuya sede administrativa se encuentra en La
Haya, pero que en la práctica no consiste en otra cosa que una lista de
juristas elaborada por los Estados y de cuya nómina, de ser el caso, aquellos
quienes tengan planteada una controversia escogen los árbitros que integrarían
el tribunal arbitral ad hoc que sería competente para proveer en el caso.
Mas luego, la
Conferencia de La Haya de 1907 intentó establecer un Tribunal de Justicia
Arbitral permanente, pero falló por desacuerdos en cuanto a la designación de
sus integrantes. De modo que fue sólo
en 1920 cuando la Asamblea de la Sociedad de las Naciones pudo aprobar el
Estatuto que le dio vida a la Corte Permanente de Justicia Internacional,
predecesora de la actual Corte Internacional de Justicia con sede en La Haya.
En cuanto al carácter
obligatorio de dichos medios de solución pacifica conviene aclarar con
Sette-Camara que tratándose del arbitraje o de la solución judicial, no
implican ellos la total liquidación de la voluntad estatal para proveer
directamente a la solución de su propia controversia.
En efecto, el ingreso
hacia el arbitraje o hacia la vía judicial internacional de suyo implica un
acto previo de voluntad de los Estados confrontados, en cuanto a someterse a
los dictados vinculantes de las sentencias arbitrales o judiciales que lleguen
a ser dictadas.
3. Los Procedimientos de Solución Pacifica en el
Marco de una Organización Internacional
Todas las tentativas de
elaboración de un orden político de la sociedad internacional se han derivado
de la preocupación por un arreglo pacífico de las crisis internacionales.
La ONU ha tratado de
suavizar las insuficiencias de la Sociedad de Naciones fomentando el arreglo
regional de los diferendos e integrando la Corte Internacional de Justicia en
su sistema. Además, el arreglo pacífico
de los diferendos entre los Estados miembros es misión de toda Organización,
aun en la ausencia de mecanismos formales.
Es necesario,
igualmente, señalar el efecto de las presiones diplomática y la politización de
los problemas que permite la diplomacia parlamentaria realizada en el marco de
la multilaterizacion de la diplomacia en las organizaciones
internacionales.
Del mismo modo, es
necesario señalar el papel de la concertación entre Estados al margen de las
reuniones internacionales; pero, prácticamente, la acción de las organizaciones
internacionales tiende cada vez más a limitar y a transformar los conflictos
que a eliminarlos verdaderamente.
Han surgido, también
organizaciones inter-regionales, fundadas, por ejemplo, sobre una adhesión a
una confesión (Conferencia islámica) dirigida, particularmente, a regular
conflictos, pero sin gran éxito (ejemplo: conflicto Iran-Irak, 1980).
[1] Dogger Bank
o Banco Dogger: es un gran banco arenoso situado en la zona central del Mar del
Norte, a 100 Km de Gran Bretaña. Es una
importante área pesquera, donde se capturan grandes cantidades de bacalao y
arenque.
[2] Ad Hoc, locución latina que significa literalmente
“para esto”. Usado para referirse a
algo que es adecuado solo para un determinado fin o en una determinada
situación.
